A quem interessa a revisão do Plano Diretor Estratégico de São Paulo em 2021, em plena pandemia? / Por Ivan Carlos Maglio
Ivan Carlos Maglio – Foto: Arquivo pessoal
OPlano Diretor Estratégico (PDE), instituído em 2014, definiu que os seus objetivos deverão ser alcançados até 2029 e que o Executivo deverá encaminhar à Câmara Municipal uma proposta de revisão a ser elaborada de forma participativa, em 2021.
Embora a revisão do PDE esteja prevista para avaliar o cumprimento desses objetivos, para o mais importante instrumento de orientação para o desenvolvimento urbano da maior cidade do país e da América Latina, a proposta de um adiamento, a ser solicitado à Câmara Municipal, é perfeitamente possível e justificável considerando a crise de saúde pública e os impedimentos à ampla participação popular causados pela pandemia de covid-19.
O ano de 2021 está sendo considerado um dos momentos mais graves da pandemia, No mês de abril, o País atingiu 400 mil mortos e cerca de mais de três mil infectados por dia. Só a cidade de São Paulo atingiu um milhão de infectados, e demonstra o maior número de mortes por 100 mil habitantes nos distritos periféricos entre 31,38 e 45,91, e entre 45,91 e 65,00.
Mesmo assim, o governo municipal anunciou um cronograma para a revisão do PDE propondo um método de participação “híbrido”, virtual e presencial, sendo que cerca de 25% da população paulistana sequer tem acesso à internet e não há segurança sanitária para reuniões presenciais.
Considerando as consequências trágicas da epidemia, conclui-se que é impossível realizar, por meio de um processo democrático, a revisão do PDE 2014, que tem como exigência a participação popular em sua elaboração e revisão, conforme previsto na Constituição Federal de 1988 e na Lei Federal Estatuto da Cidade, aprovada em 2001 (artigo 40, parágrafo 4º).
Segundo o Estatuto da Cidade, os princípios e objetivos do Plano Diretor são a elaboração participativa na construção ou revisão do PDE, o ordenamento do pleno desenvolvimento das funções sociais, ambientais e de propriedade da cidade, e a possibilidade da regularização de extensas áreas ocupadas por favelas, vilas, alagados, invasões e loteamentos irregulares.
Dessa maneira, apesar da revisão do PDE 2014 estar programada para 2021, há condições de fazê-la durante o agravamento da pandemia de covid-19?
O colapso social e de saúde pública em que vive a cidade de São Paulo nesse momento não permite que, a toque de caixa, a prefeitura acelere a
revisão do Plano Diretor, para que ocorra, por exemplo, uma profunda reflexão sobre o caos provocado pela pandemia e pela ação especulatória do mercado imobiliário que mede seus resultados em metros quadrados construídos e em unidades lançadas e comercializadas.
A questão é clara agora, não há condições de um amplo processo participativo que atinja, em especial, a população vulnerável que mora nos distritos periféricos da cidade e que mais necessita dos resultados previstos no Plano Diretor para reduzir as desigualdades e minimizar os efeitos da pandemia.
Essa população vem sofrendo altos índices de contaminação e mortes, mas não tem contado com nenhuma prioridade definida no âmbito do Plano Nacional de Imunização (PNI) contra a covid-19. Está assolada pela fome, pela dificuldade de manter seu trabalho, sendo obrigada a se aglomerar para utilizar os transportes públicos e possui condições de moradia precária que a impede de manter o isolamento social recomendado.
No contexto da pandemia da covid-19, destacam-se como aspectos importantes para a revisão do PDE a inclusão social, bem como a questão da redistribuição dos ganhos imobiliários adquiridos por meio da cobrança da outorga onerosa para o direito de construir, que rendeu ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) um caixa de um bilhão de reais em 2021.
Esses recursos gerados pelo Plano Diretor devem ser aplicados para melhorar a situação das populações vulneráveis no que diz respeito à inclusão digital, à regularização fundiária, à construção de moradias, ao aumento das áreas verdes, à melhoria dos transportes de massa, aos corredores de ônibus e à tarifa zero para os trabalhadores que precisarão recompor sua vida em tempos de pandemia.
Frente a essa situação, houve uma reação imediata da sociedade civil organizada – liderada pelo Movimento Defenda São Paulo e pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil Seção São Paulo – que publicou uma carta aberta assinada por mais de cem entidades, solicitando o adiamento da revisão do PDE e uma agenda emergencial para a cidade.
Porém, o governo municipal lançou, em 10 de abril de 2021, um edital de chamamento das entidades para se inscreverem no modelo virtual de consulta, eivado de limitações e restrições à ampla participação popular.
Outra questão importante se refere ao âmbito e à extensão da revisão prevista para o PDE 2014. O texto do plano não delimitou qual o conteúdo da revisão ou que mudanças poderão ocorrer. Não há contornos definidos para o âmbito da revisão pretendida. Será sobre objetivos, diretrizes ou instrumentos urbanísticos?
Dessa forma os aspectos escolhidos poderão ficar ao sabor da vontade dos lobbys que pressionam o governo municipal para a sua realização, mesmo no meio da maior crise de saúde pública dos últimos cem anos.
Afinal, a quem interessa rever o Plano Diretor agora? Qual é a urgência da revisão do Plano Diretor em plena pandemia? O argumento da urgência não se sustenta, porque só interessa aos representantes do mercado imobiliário, do governo municipal e de sua base legislativa.
O presidente da Câmara Municipal defende que “é preciso destravar a cidade” e que para isso é preciso iniciar logo a revisão do PDE, bem como a votação de diversos projetos de leis de Operações Urbanas e Projetos de Intervenção Urbana (PIUs), e que, portanto, cabe à prefeitura lançar o calendário da revisão do Plano Diretor Estratégico.
Nesse contexto, o mercado imobiliário foi alçado a interlocutor privilegiado e exclusivo do governo municipal, que, por sua vez, até agora não abriu o diálogo com as entidades sociais organizadas, apesar das inúmeras solicitações para esclarecer a justificativa da revisão, nas condições acima expostas.
Por outro lado, o ramo da construção civil foi considerado essencial durante a pandemia, e suas atividades estão em franco desenvolvimento, com cerca de 480 novos lançamentos de edifícios apenas nas áreas de maior interesse junto aos eixos de transporte de massa, segundo dados de monitoramento oficial dos resultados do Plano Diretor elaborado pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Licenciamento. O setor da construção civil cresceu 14,2%, entre setembro de 2020 e fevereiro de 2021.
Ou seja, nada justifica essa pressa, uma vez que o adiamento da revisão até que se tenha segurança sanitária e de saúde pública é justificável legalmente devido à pandemia. A única justificativa é a estratégia de “destravar a cidade”, alterando-se a legislação mais importante, sem o devido e amplo processo participativo.
A exemplo do governo federal na área ambiental, a prefeitura quer “passar a boiada” e ajustar a política urbana para atender a um único interlocutor privilegiado: os representantes do mercado imobiliário. Por exemplo, o Conselho Gestor criado para acompanhar a revisão do PDE 2014 tem representação predominante e exclusiva do mercado imobiliário. Esvaziaram o papel da Comissão de Política Urbana que de fato tem representantes eleitos da sociedade civil e faz parte do sistema de gestão do PDE.
Por outro lado, não há um diagnóstico apresentado pela Prefeitura para avaliação dos resultados da aplicação do Plano Diretor que subsidie sua proposta de revisão. Para fazer o diagnóstico e a avaliação do PDE a Prefeitura contratou uma empresa por 3,3 milhões de reais sem licitação. Muitas perguntas ficam sem resposta e sem explicações. A inteligência da Prefeitura está fora dela? Não há um corpo técnico de Estado para fazer isso?
Essa função não deveria ser coordenada pelo corpo técnico estável, ou no mínimo ser uma avaliação realizada por um painel de especialistas independentes, envolvendo universidades, representações técnicas e da sociedade civil?
Em função dessa resistência ao diálogo, foi criada pela sociedade civil a Frente São Paulo Pela Vida, composta com mais de 376 entidades e vereadores da Câmara Municipal, lançada em maio de 2021 com o objetivo de se contrapor a essa imposição autoritária e parcial do governo municipal. A Frente se propõe a debater, sim, mas fazer a revisão só quando for possível ter, com segurança, uma ampla participação popular presencial.
Embora se julgue importante o aperfeiçoamento do Plano Diretor Estratégico e o ajuste dos seus objetivos e instrumentos urbanísticos, essa tarefa não poderia ser feita a toque de caixa, com risco de prejuízo para a cidade e para os setores sociais mais vulneráveis. Só a judicialização, com a suspensão dessa forma de revisão limitada e pautada no atendimento de pressões do mercado imobiliário, poderá evitar os prejuízos à solução futura de questões de mérito a serem enfrentadas na revisão do PDE, tais como as aglomerações no transporte público, o enfrentamento da vulnerabilidade socioambiental dos distritos periféricos da cidade e, principalmente, pelas incertezas trazidas pela pandemia para planejar o futuro da vida urbana.
O futuro das populações vulneráveis – O que a revisão do PDE pode mudar para a vida das populações vulneráveis no futuro na cidade de São Paulo? A revisão poderá trazer muito oupouco, certamente dependendo da sua respectiva participação e mobilização para influe nciar o processo e defender seus pontos de vista, as necessidades de seu bairro e de sua cidade.
Por exemplo: o tempo que se gasta no transporte público, as mudanças abruptas colocadas no zoneamento de seu bairro, o acesso a parques e áreas verdes, a renovação urbana e a recuperação ambiental de seu bairro, o maior acesso a moradia em áreas mais centrais, a inclusão digital com wi-fi livre na cidade, a possibilidade de tarifa zero nos transportes para auxiliar na recuperação econômica, o pedágio urbano, a criação de zonas livre de carbono para enfrentar a redução dos gases de efeitos estufa, a criação de mais parques e áreas verdes para ampliar a resiliência urbana a inundações, aumento da temperatura e ilhas de calor e aos demais impactos da crise climática, entre muitos outros temas.
Em artigo nosso, em coautoria com Deize Ximenes e Maria de Assunção Ribeiro Franco, publicado em 2020 na revista Labor e Engenho, destacamos:
“A vida urbana vem sofrendo profundas mudanças em decorrência das perdas causadas pela pandemia de covid-19, que segundo a OMS (Organização Mundial da Saúde) é uma disseminação mundial do novo coronavírus, colocando-nos diante de uma reflexão sobre os desafios para nosso futuro comum: Que modelo de planejamento urbano devemos construir, e como as pessoas poderão se apropriar dos espaços públicos e das áreas verde da cidade de forma segura, inclusiva e com qualidade de vida nesse período durante e após a pandemia?
Entre os temas importantes para a Revisão do PDE 2014, a pandemia declarada em 11/03/2020 pela OMS […] colocou em questão e ressaltou a importância das áreas verdes e dos espaços públicos urbanos, em contrapartida ao isolamento social a que todos ficamos submetidos, como a única “vacina” disponível para evitarmos a contaminação. Ao mesmo tempo, esse futuro incerto nos remete a perguntas e incertezas sobre a maneira como enfrentar a crise climática, e fortalecer a sustentabilidade urbana e a qualidade de vida das pessoas em todo o planeta”.
Em outro artigo que participo como coautor, publicado em 2020 na revista Labverde, sobre a importância dos espaços públicos e dos parques urbanos e áreas verdes para uma distribuição equânime nas cidades, destacamos que, no caso de São Paulo, a desigualdade na distribuição e no acesso às áreas verdes na cidade precisará ser enfrentada na revisão do Plano Diretor Estratégico a partir de 2021. Tema ligado à minha pesquisa de pós-doutorado no USP Cidades Globais do Instituto de Estudos Avançados da USP.
“A ressignificação das cidades pós-pandemia deverá abordar a implementação de novas políticas públicas, e meios de apropriação e convivência dos espaços públicos, parques e áreas verdes da cidade de São Paulo, tornando-os mais humanizados, seguros e inclusivos; trabalhando estratégias integradas ao desenvolvimento urbano sustentável na retomada das atividades de lazer, cultura, gastronomia e entretenimento”.
Destacamos a seguir algumas questões temáticas fundamentais para serem avaliadas na revisão do PDE 2014.
1. Eixos de Transformação Urbana no entorno dos transportes de massa, adensar a cidade no entorno dos transportes de massa e proteger os miolos de bairro. Quais são os resultados?
Para pincelar um balanço desse tema, segundo a SMDU 2020, 480 novos empreendimentos imobiliários foram licenciados nos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana até 2019, e os lançamentos nos eixos passaram de 10% do total em 2014 para 33% em 2018, ressaltando os resultados da principal aposta do PDE 2014 de “adensar a cidade nos eixos de transporte de massa”.
Trata-se de uma determinação muito forte do PDE 2014, mas que precisa de ajustes. Embora a permissão para o adensamento construtivo seja responsável pelo aumento da arrecadação de recursos para o Fundurb, por meio da outorga onerosa, há muitas críticas à implementação dessa diretriz e aos resultados urbanísticos e ambientais dessa política pública. As principais críticas são descritas a seguir.
Foi observada a criação de múltiplos conflitos urbanísticos e ambientais de vizinhança, a exemplo do risco de saturação das linhas de Metrô, como o observado no caso da Linha 3 Vermelha, e de provocar mudanças significativas do uso do solo na cidade em várias áreas escolhidas como “bolas da vez” pelo mercado imobiliário, já que o PDE não disciplinou adequadamente a escolha dos Eixos de Transformação da cidade a serem priorizados.
Esses conflitos estão presentes no entorno das estações do Metrô na Vila Madalena, na Vila Mariana, Pinheiros, Butantã e na Bela Vista, e ao longo das estações de Metrô da Linha 4, ao longo da Linha 3 na Zona Leste, entre outros. Predominam, portanto, nos bairros mais consolidados da cidade, embora estejam presentes, em menor proporção, em bairros menos centrais e nos miolos das zonas sul, leste e norte da cidade servidos por linhas de Metrô.
Impactos ambientais e de vizinhança são citados quanto a localização de nascentes, como é o caso da Praça das Nascentes na Pompéia, impactos em vilas e ruas sem saída no entorno das estações Vila Madalena e Oscar Freire, obras em áreas de alta declividade com rebaixamento permanente do lençol freático e assoreamento de córregos como o das Corujas na Vila Madalena, geração de subsidências e colapasamento de solo em edifícios no entorno da Estação Butantã, sombreamento de parques e áreas verdes com prejuízos à vegetação, como no caso do Parque da Água Branca, entre outros conflitos registrados, muitos deles enfrentados por processos de judicialização da aprovação de empreendimentos.
Efeitos sobre a capacidade de suporte do Metrô são sentidos na linha 3 vermelha, quando no período pré-pandemia era comum ver filas nas passarelas do lado de fora das estações na Zona Leste. Ao mesmo tempo, devido ao atraso em alternativas de mobilidade urbana, ressaltam-se os corredores de ônibus, como o da Radial Leste. Ou seja, houve pouca evolução nas metas de implantação de corredores na cidade.
Esses problemas são decorrentes da forma de implementação automática e sem planejamento dessas transformações urbanas permitidas nas áreas de influência dos eixos, que foram delimitadas geometricamente sem atentar para a diversidade de territórios diversos, ou para a ocorrências ambientais como nascentes de córregos e rios urbanos à exemplo do Córrego Saracura na Bela Vista e do córrego do Sapateiro na Vila Mariana.
Também são pressionados conjuntos arquitetônicos e bens tombados frente a sua inserção em áreas com orientação genérica para o adensamento e verticalização, com edificações sem limite de gabarito de altura máxima, sendo comuns arranha-céus de 80 a 100 metros de altura, como o caso do edifício Alto na rua Harmonia, na Vila Madalena. Esses impactos são causados principalmente pela ausência de limites de estoques construtivos e estímulo ao uso do coeficiente máximo de quatro vezes em glebas produzidas pela incorporação de lotes menores, após a demolição maciça de imóveis horizontais.
O custo ambiental e urbanístico dessas transformações é altíssimo e não vem acompanhado de mitigação e compensação dos impactos ambientais gerados para a cidade e moradores das áreas impactadas. A transformação é muito mais intensa em bairros nobres da cidade como Pinheiros e Via Mariana com lançamentos de mais 300.000 m2 de novas construções cada um, entre 2014 e 2018.
Essas transformações estimuladas pelo Plano Diretor nos eixos de transporte de massa não arrefeceram a pressão pelo aproveitamento de terrenos nos miolos dos bairros que continuam na pauta do mercado imobiliário expressas nos projetos de lei de revisão da lei de zoneamento com esse objetivo. Projetos esses enviados pelo governo municipal em 2017, e novamente em 2019, os quais foram judicializados pela resistência de centenas de entidades, que conseguiram sustar a tramitação desses projetos, que desfiguram o próprio modelo urbanístico compromissado no PDE de concentrar a verticalização e o adensamento nos eixos de transporte e evitar a dispersão e a verticalização no miolo dos bairros.
2. Moradia e Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). Demandas e soluções para moradia social Segundo a FGV há déficit de 474 mil moradias na cidade de São Paulo e um milhão de moradias na RMSP, dados considerados por muitos subestimados com demanda próxima a um milhão de moradias na cidade de São Paulo. Segundo a Secretaria Municipal de Urbanismo e Licenciamento (SMDU) de São Paulo, após 2016, ocorreu um crescimento de 247% na área construída licenciada em Zeis, com as seguintes médias: entre 2014-2016, média de 733.021,19 m², e entre 2017-2019 média de 1.813.178,98 m². No entanto, as notificações para imóveis ociosos no centro da cidade caíram notavelmente entre 2016 e 2021, com pouca aplicação dos instrumentos do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC), como o IPTU progressivo no tempo.
Ressalta-se que um dos grandes objetivos do adensamento nos eixos de transformação urbana definido no PDE 2014 era adensar esses locais para a produção de imóveis de até 80 m2, com reforço a imóveis de 30 a 50 m2 para atender à população de menor renda. Pelos dados da SMDU, entre 2014 e 2018 os imóveis até 35 m2 são expressivos (6.641 unidades) com um crescimento de 500% no período 2014 a 2018, mas o destino desses imóveis não é necessariamente para a produção de unidades de Habitação de Interesse Social (HIS), mas para flats, dado o alto valor do m2 nos eixos mais explorados.
Destaca-se também, os lançamentos de 3.063 unidades, entre 90 e 120 m2, e 7.281 unidades maiores que 120 m2 indicando o atendimento a um público de maior poder aquisitivo a que se destinam esses imóveis. Essa tendência coloca em xeque o objetivo principal do adensamento nos Eixos de Transformação Urbana(ETU) de garantir unidades para a população de baixo poder aquisitivo.
Este é um balanço fundamental a ser aprofundado no diagnóstico do Plano Diretor Estratégico que avalia o coração do plano cujo objetivo é promover maior inclusão social e territorial.
3. Meio Ambiente. Infraestrutura Verde e Azul – Rede Hídrica Ambiental – Áreas Verdes e Áreas de Proteção aos Mananciais – Cidade Sustentável e resiliente à mudança climática
Esse aspecto do PDE ficou em segundo plano em 2014, em relação ao PDE de 2002. Apesar do plano atual conter a meta de construção de 60 novos parques, a execução, implantação e a gestão de 107 parques existentes vêm passando por uma crise pela falta de recursos e pela definição pouco republicana das regras para sua concessão.
No caso do Parque do Ibirapuera, o mais importante parque urbano da cidade, na sua concessão à iniciativa privada passou por um grande conflito. A concessão foi judicializada pela interferência do vereador Gilberto Natalini, do Ministério Público e do Fórum Permanente de Parques e Áreas Verdes, para garantir a elaboração de um Plano Diretor do parque que definisse as regras claras de conservação e de uso público, serviços permitidos dentro do parque, e questionaram o prazo de longos 35 anos, para sua concessão à iniciativa privada.
As pequenas conquistas como ilustra o caso da concessão do Parque do Ibirapuera vêm sendo garantidas a fórceps. Entretanto, não se sabe o destino e a solução para a gestão dos parques urbanos que não tem o mesmo apelo para a concessão a iniciativa privada, como por exemplo os Parques do Jóquei, Aclimação e Parque do Carmo.
O último plano de metas da prefeitura em discussão pública em 2021, prevê a implantação de 8 novos parques, incluindo o Parque Augusta, conquistado pela sociedade civil depois de uma longa batalha. Nessa velocidade, a meta de contarmos com 167 parques será atingida em 20 anos, ou seja, por volta de 2040.
Em relação a rede hídrica e ambiental, criada principalmente com a implantação de Parques Lineares, áreas verdes e arborização urbana, a evolução observada resultou na implantação de 24 Parques Lineares (PL) até 2014, e de lá para cá nenhum outro PL foi elaborado.
Inclusive há retrocessos como é o caso do Parque Linear do Caxingui, definido como Zona Especial de Proteção Ambiental (Zepam) no PDE 2014, e que se encontra em litígio devido a implantação de nova edificação aprovada no local, mediante o uso do direito de protocolo para um empreendimento com solicitação de alvará de construção antes de 2014.
O uso do mecanismo do “direito de protocolo” já foi objeto de Ação Civil Pública (ACP), uma vez que impede a plena aplicação do PDE 2014, mantendo-se, infelizmente, a escolha de regras anteriores, quando conveniente aos empreendedores.
Após 2014, a implantação de Parques Lineares foi paralisada por falta de interesse das administrações públicas subsequentes.
No PDE 2014 (Lei 16.050), estão presentes os conceitos relativos aos parques lineares e áreas verdes, juntamente com a rede hídrica, o que caracteriza a Rede Hídrica Ambiental como elemento estruturador da urbanização, mas houve enorme perda de força na estruturação e recuperação da infraestrutura verde da cidade.
O conceito predominante no PDE 2014, foi como já exposto acima, estimular o Desenvolvimento Orientado pelos Transportes (DOT) e a mobilidade urbana, como o principal eixo da transformação urbana da cidade.
A área verde por habitante na cidade é de 16,59 m2, se considerados os Parques Estadual da Cantareira na zona norte da Cidade e o Parque da Serra do Mar na zona sul. Descontando-se a área deles que são unidades de conservação de proteção integral de grande porte situada nas extremidades da cidade, temos a real dimensão, e o índice de áreas verdes no interior da área urbanizada cai para 5m2/hab. A zona leste da cidade que contêm 12 Subprefeituras conta com apenas 11% dos parques e áreas verdes da cidade.
A Subprefeitura de Cidade Ademar apresenta o pior índice de áreas verdes da cidade, com menos de 1m2/hab embora se localize junto à represa Billings. As Subprefeituras de Guaianazes, Vila Prudente, Sapopemba na zona Leste e Campo Limpo na zona sul, apresentam índices na faixa de 1 até 2 m2/hab.
As Subprefeituras da Sé (zona central), Mooca, Aricanduva /Vila Formosa, São Mateus, Cidade Tiradentes, Itaim Paulista, Ermelino Matarazzo, Vila Maria/Vila Guilherme, Vila Mariana e Santo Amaro, apresentam índices entre 2 e 5 m2/habitante. As 16 Subprefeituras citadas, que são metade das Subprefeituras da cidade apresentam índices abaixo de 5 m2/habitantes.
Destaca-se o grande potencial ambiental dos parques lineares como um mecanismo direto para preservar áreas protegidas e a biodiversidade próprias dos ecossistemas, como a presença de áreas verdes, que cumprem um papel estratégico nas iniciativas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas.
O plantio de árvores urbanas e a conservação da vegetação dessas áreas contribuem para a absorção de Dióxido de Carbono (CO2), e além disso, os efeitos das enchentes, porque podem fortalecer a estrutura dos leitos fluviais.
Este papel, em particular, faz com que os parques lineares sejam elementos estratégicos nas políticas climáticas nos espaços urbanos, e buscam complementaridade com outras políticas.
Os parques urbanos, parques lineares e áreas verdes contribuem sobremaneira com uma cidade mais resiliente aos impactos das mudanças climáticas e é, portanto, fundamental reexaminar os entraves para a retomada dessa política na revisão do PDE 2014, que ficou relegada a um segundo plano, com a definição de prioridades e metas realizáveis para a construção de uma São Paulo 2030, mais sustentável e resiliente, em linha com um plano de ação para enfrentar as mudanças climáticas.
Descentralização da cidade e da gestão pública – Outros aspectos da revisão do PDE são fundamentais para uma retomada do planejamento local, em especial a premissa de descentralização da gestão urbana e a rediscussão do papel das Subprefeituras como unidades de gestão vitais para o desenvolvimento urbano sustentável da cidade.
A cidade de São Paulo tem 32 Subprefeituras, algumas equivalentes a cidades médias com 300 a 500 mil habitantes, e precisa dinamizar seus polos de centralidade e de desenvolvimento, para quebrar a dinâmica perversa de concentração dos empregos no centro e as pessoas morando nas periferias, mantendo um padrão territorial insustentável. Porém, o que se observa é a redução das Subprefeituras ao papel de zeladoria, concentrando a gestão de uma cidade de 12 milhões de habitantes num governo centralizado e pautado em ações setoriais.
Essas ações setoriais definidas centralizadamente em geral não ocorrem de forma sinérgica e integrada para desenvolver os planos regionais dessas Subprefeituras, mediante a definição de metas especificas e com uma agenda clara de prioridades, com garantia de orçamento para sua implementação.
O processo de planejamento proposto pelo PDE 2014 prevê a elaboração e implantação de Planos Regionais e de Planos de Bairro, mas estas dimensões estão desarticuladas no plano, e também pelo excesso de centralização da gestão urbana municipal que vem crescendo a partir de 2014.
Observa-se que há pouca articulação no contexto do Sistema Municipal de Planejamento, entre o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual, Programa de Metas, os Planos Regionais das Subprefeituras, e os Planos de Bairro, previstos no Art. 320º do Plano Diretor Estratégico.
Se examinarmos o Programa de Metas Centrais definidas pelo governo municipal para São Paulo em 2021, com um rebatimento territorial por Subprefeituras e bairros, vamos observar um baixíssimo grau de aderência entre os objetivos e diretrizes dos Planos Regionais aprovados em 2016, os respectivos Planos de Ação das Subprefeituras e com a aplicação dos recursos do orçamento e dos fundos municipais como o Fundo de
Desenvolvimento Urbano (FUNDURB). O exame em maior profundidade dessa relação entre planejamento local e plano de metas, pode ser aferido por meio dos resultados dos Planos de Ação das Subprefeituras elaborados em 2019-2020 para o ano 2021. Por meio dessa essa análise poderão ser percebidas as disfunções existentes, com os elementos que estão disponíveis no site de gestão urbana.
Para a superação dessas disfunções é preciso realizar o monitoramento e o acompanhamento processual da implantação das diretrizes dos Planos Regionais das Subprefeituras e as subsequentes indicações de ações e projetos para os seus Planos de Ação, tendo em vista a continuidade dos ciclos de planejamento, orientados para 2030, com base na revisão dos Planos Regionais das Subprefeituras de 2016, no Plano Diretor Estratégico 2014.
É, portanto, fundamental um ajuste na elaboração dos Planos de Ação das Subprefeituras de modo concomitante à elaboração do Programa de Metas 2021-2024 do governo municipal, o qual poderá contribuir para uma melhor articulação entre planejamento urbano, planejamento governamental e orçamentário, e refletir positivamente a estruturação das políticas públicas e ações integradas setoriais com base nos objetivos, diretrizes e metas dos Planos Regionais das Subprefeituras e do PDE 2014.
Os desajustes observados transformam a discussão do Programa de Metas e o correspondente planejamento orçamentário da cidade numa ação administrativa desconectada do Plano Diretor Estratégico e dos Planos Regionais das Subprefeituras. Dessa forma, o Plano Diretor volta a ser meramente normativo e perde seu caráter estratégico e definidor dos objetivos, diretrizes e metas estratégicas.
Nesse sentido é fundamental definir metas estratégicas descentralizadas até 2030 na revisão do PDE 2014 para suas principais linhas de ação: habitação, mobilidade urbana e transportes, índice de áreas verdes por distrito, meio ambiente, resiliência e vulnerabilidade, redução de desigualdades, Infraestrutura e Serviços Urbanos Básicos, entre outras.
Plano de Bairro – O Plano de Bairro está previsto pelo Plano Diretor Estratégico (PDE) do Município de São Paulo, Lei nº 16.050, de 31 de julho de 2014. O artigo 347º da referida lei indica que os Planos de Bairro integram o Sistema de Planejamento do Município e “poderão ser elaborados pelas associações de representantes de moradores ou pelas Subprefeituras, com a participação dos Conselhos Participativos Municipais e acompanhamento do Legislativo e do Núcleo de Planejamento de cada Subprefeitura.” No artigo 348º estão definidas as diretrizes gerais do PDE para os Planos de Bairro.
O Plano de Bairro se refere a todo o território do bairro inserido no município. A revisão a partir das necessidades e especificidades de cada bairro, representam importantes subsídios para a avaliação do PDE, o que reforça criar condições para estimular a elaboração dos Planos de Bairro, como um movimento de baixo para cima, a partir da sociedade organizada nos bairros da cidade. Para tal a revisão do PDE precisa ser realizada em todos as Subprefeituras da cidade, considerando as necessidades de seus respectivos bairros.
O PDE 2014 regulamentou a criação dos Projetos de Intervenção Urbana (PIU), e vários desses projetos já estão em processo avançado, como por exemplo o PIU Jockey Club, que se situa em uma Zona de Ocupação Especial (ZOE).
As intervenções propostas pelos PIUs em geral implicam em determinadas decisões que afetam as diretrizes urbanísticas e ambientais definidas no Plano Diretor, no zoneamento, nos Planos Regionais e nos Planos de Bairro e, consequentemente, nos anseios da população local.
Ou seja, com os PIUs criou-se um outro nível de planejamento centralizado, na maioria das vezes desconectado do planejamento local. Como enfrentar essa questão?
Essa situação talvez explique a quantidade de ações de judicialização que afetam a implantação dos PIUs na cidade, que passaram a ter um grande interesse como política de privatização de espaços públicos pelo governo municipal a partir de 2017, com PIUS para interferir no Parque Anhembi, no Ginásio do Ibirapuera, no Jockey Club, no Autódromo de Interlagos, entre cerca de 18 PIUs.
Aqui apresenta-se uma clara tendência de privilegiar a privatização no processo de planejamento e de criação de regras casuísticas de gestão urbana definidas ao interesse de cada caso, sem avaliação de impactos ambientais, urbanísticos e ao patrimônio público.
Dessa forma recomenda-se a revisão das regras para os PIUs e a adoção de um ponto de vista para a revisão do PDE 2014 a partir do local do seu bairro e da sua subprefeitura, como forma participativa de avaliar de forma consistente os resultados e os impactos positivos e negativos do Plano Diretor Estratégico 2014.
Essa de fato poderá ser uma forma de enfrentar e um método para avaliar os resultados e fazer a revisão do PDE se tornar muito mais eficiente.
Por exemplo, na Vila Mariana, ao se examinar o impacto dos Eixo de Transformação Urbana no patrimônio cultural, hídrico e ambiental e no território em geral, percebe-se: que o ETU interfere nas cabeceiras da bacia do córrego do Sapateiro que deságua no lago do Ibirapuera; que o ETU está situado no divisor de águas e que ele foi demarcado de forma geométrica sobre o território, criando um corredor de seis quilômetros de extensão de com 600 metros de raio ao longo das estações do metrô da linha Azul e que está impactando profundamente a região.
Em Pinheiros seria necessário no mínimo replanejar o entorno impactado na área de influência das estações de Metrô Via Madalena, Oscar Freire e Pinheiros, uma vez que, a região virou um imenso canteiro de obras, sem uma avaliação integrada dos resultados urbanísticos e ambientais no futuro do bairro.
No Butantã seria importante avaliar e mitigar o impacto causado no patrimônio cultural, ambiental e no território em geral. Em Sapopemba e em todas as Subprefeituras periféricas é necessário ampliar a provisão habitacional e a regularização fundiária para as áreas demarcadas como ZEIS 1, qualificar os espaços públicos, calçadas, passeios e áreas verdes e espaços de convivência da população, e potencializar o uso de comércio e serviço locais, visando incentivar as centralidades e ampliar oferta de serviços e equipamentos urbanos e sociais como Centros de Ensino Integrado, Unidades Básicas de Saúde e Centros de Referência de Assistência Social.
Conclusões – Temas para um diagnóstico aprofundado e para a avaliação do PDE 2014 numa abordagem por Subprefeituras e bairros não faltam, e lançam-se algumas perguntas a título de provocar novas reflexões para o diagnóstico, avaliação e prognósticos para a cidade em 2030.
• As desigualdades sociais e territoriais expostas serão enfrentadas com quais objetivos e metas? Como a periferia será tratada na revisão do Plano Diretor? Nesse caso, ficaram expostas pela pandemia as desigualdades e os efeitos para a maioria da população, com diferenças gritantes sobre o número de casos de contaminação e mortes nos distritos periféricos da cidade, bastando examinar os boletins da Prefeitura de São Paulo, que demonstram o maior número de mortes por 100 mil habitantes nos distritos periféricos entre 31,38 e 45,91, e entre 45,91 e 65,00.
• Qual o balanço da implantação dos Eixos de Transformação Urbana, Zonas de Estruturação Metropolitana, Operações Urbanas e PIUs projetados?
• A sustentabilidade e a qualidade de vida estão garantidas com o modelo de urbanismo adotado para São Paulo pelo PDE 2014?
• A infraestrutura verde e azul será ampliada e implementada com os parques e áreas verdes previstos para ampliar a resiliência ambiental da cidade.
Quais as metas e como implantá-las até 2030?
• São Paulo conseguirá controlar o espraiamento urbano para as áreas de mananciais? Como monitorar e controlar esse processo?
• Serão definidas diretrizes para o Plano de Ação Climática 2050 em elaboração em 2021 com medidas de mitigação e adaptação em linha com a revisão do Plano Diretor Estratégico?
Mas a principal questão não se refere apenas aos diagnósticos, às reflexões e aos estudos para obter as respostas a essas perguntas, mas buscar na revisão do PDE uma reconciliação e a reconstrução da lógica de funcionamento da cidade de São Paulo em tempos de pandemia, para criar um círculo virtuoso onde poderá ocorrer a ressignificação da cidade, com a construção de uma cidade segura sustentável e inclusiva, com o enfrentamento das desigualdades sociais e ambientais e criando-se uma estratégia para combater as pandemias e a crise climática.
Ivan C. Maglio, pesquisador do USP Cidades Globais do Instituto de Estudos Avançados (IEA) da USP
USP Cidades Globais / http://www.iea.usp.br/pesquisa/projetos-institucionais/usp-cidades-globais
Fonte Jornal da USP / https://jornal.usp.br/
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